张长春:PPP项目更应遵循投资建设程序

作者:投融资处    转自:国家发改委投资研究所所长、国家发改委PPP专家库专家委员会委员 张长春    点击数:10154    更新时间:2016/12/5    文章录入:admin


  上世纪80年代开始,我国投资建设领域开始探索实行PPP模式。十八届三中全会后,投资主管部门按照中央国务院的改革部署,加快推进PPP,越来越多的社会资本参与到公共基础设施的建设运营中来。PPP项目的新参与者特别是民间资本对这种模式下的投资管理,并不十分清楚。

  一、建设程序是投资建设规律的反映

  与一般的商事活动不同,投资形成建筑物、构筑物、设施设备等会受到自然技术经济规律约束。如项目建设要受到地形地貌地质等条件影响,不同技术方案有不同投资支出和不同投资回报,不同投资项目、相同项目不同投资规模会对项目所在地甚至更大范围产生不同的持久性的好的或不好的影响。不管是政府投资还是社会投资,只有遵循这些规律,才能取得一定投资支出下的最大投资回报。

  投资建设规律的客观性及其对投资成败的影响,决定了投资决策和实施的审慎性和程序性。例如,点状工程中的水电项目,首先必须符合国家和流域水电开发等规划,违反规划有可能对全流域造成永久性不可逆的破坏,甚至贻害子孙;符合相关规划的项目选择地质条件好的坝址,才能节省投资支出,确保大坝安全,延长使用寿命;要科学评估项目对库区移民、地质灾害、地震安全、流域生态、通航等方面的影响,并采取相应措施控制不好的影响;所有前期论证结束后,开工建设还要经历截流、移民、施工、装机、蓄水等过程。线性工程如高铁、高速公路、跨省管道等因涉及地域广,选线、用地、环评、稳评、施工等工作的程序性特征更明显。投资建设的这种程序性特点决定了工作阶段的先后次序和各阶段之间的有机联系,每个阶段以前一阶段的工作成果为基础,又为后一阶段创造条件,前一阶段工作质量的好坏,会在后一阶段体现出来。要实现投资目标,避免投资失误,就需要遵循建设程序。

  尽管相关体制有了很大变化,但因投资建设受自然技术经济规律约束这一根本特征未变,不同时期建设程序的具体环节有调整,但建设程序所包括的立项(项目建议书、项目可行性研究等)、报建(初步设计、施工图设计等)、施工、竣工验收等阶段,并无大的改变,也不可能改变。

  建设程序不以人们的主观意志为转移,人们认识它、遵循它,就容易实现项目建设的质量、工期、投资、安全、环境等控制目标,将项目的负外部性影响控制在预期范围内。不遵循它甚至否定它,蛮干瞎干,就会受到规律的惩罚。传统体制时的典型例子是,1979年3月24日的《人民日报》报道,北方某省上电厂项目,违反建设程序,前期工作不到位,施工后三移厂址、八改规划、十变设计,造成人力财力的巨大浪费。最近的例子是,天津港瑞海公司危险品仓库未批先建,相关部门单位在规划许可、设计图审查、安评环评等管理环节违法违规,造成165人遇难的特大爆炸事故。

  二、遵循建设程序具有普遍性

  建设程序以及对投资的程序性管理,在其他国家和国际组织也基本相同。例如,世界银行对贷款项目也有一套完整、严密和相对稳定的管理程序,称为项目周期。世行项目必须经过项目选定(借款国提出项目,编制类似于我国项目建议书的项目选定报告)、项目准备(借款国在世行配合下编写项目可行性研究报告)、项目评估(世行对可研报告进行详细审查和正式评估)、项目谈判(贷款数额、支付办法、还贷方式和期限等)、项目实施与监督(借款国执行,世行监督,直至项目投产)、项目总结评价(一般投产后一年左右进行)等阶段。世行的项目周期与我国的建设程序基本相同,世行项目的前期论证工作做得更细,更注重总结评价。

  总体上看,境外发达国家和国际组织对投资建设的程序性管理,比我们更严苛,更规范。主要原因是他们的法律法规相对健全,政府、中介组织和其他公众对依法依规办事要求更严格。由于更注重项目的前期论证和对项目负外部性的管控,多数情况下,相同项目在发达国家从项目论证到办理行政许可手续,再到建成投产,所需时间比我们长。但同时,与项目业主私有财产(如土地)权相关的许可手续相对简单,原则上符合相关法律和规划就行,甚至没有行政许可要求,体现了企业投资决策的自主性和私有财产权。企业和个人的信用和自律约束也发挥着重要作用,有的行政许可事项可能仅需到当地政府履行宣誓、承诺等形式上的手续即可,部分项目的建设管理比我们要简单省事。

  三、PPP项目未改投资建设的程序性特征

  与传统模式相比,PPP项目增加了投资主体选择、风险分担、绩效评价与履约管理、临时接管等内容,但新建PPP项目并未改变形成建筑物、构筑物、设施设备所受到的自然技术经济规律约束,也未改变这些规律性约束所决定的建设程序。要新建一个项目,不管是采取传统模式还是PPP模式,都要经过前期论证、报建、施工、竣工验收等工作阶段和工作环节。原因很简单,建设的程序性不是来自人们的主观世界,而是建设规律的反映,建设规律并不会因PPP模式与传统模式在投资主体、融资机制等方面的不同,而有丝毫改变。

  仍以水电项目为例,从规划、选址、移民、地质灾害、地震安全、生态、通航等方面的论证评估,到截流、移民、施工、装机、试运行等工作过程以及过程化管理,与该项目是采取政府独资或是PPP或是社会资本独资无关。不管是谁投资,采取何种融资方式,项目建设都要面临相近甚至完全相同的移民、灾害、安全、生态、通航等问题,都要循序渐进地做好每个阶段每个环节的工作。否则,不仅投资可能会打水漂,还可能给库区乃至全流域带来灾难性后果。

  建设的程序化管理是为了顺利实现投资的预期目标,投资者遵从建设程序的最终目的是获取投资回报,控制投资风险,建设程序管理目标与投资者的目标具有一致性。从不同投资主体面对投资成功与失败的约束看,PPP项目引入了更关注投资回报和投资风险的社会资本,应该更重视规律约束,更遵循建设程序。

  持续推进投资建设领域的“放管服”改革是发展改革系统的一项重要工作。这些改革针对所有投资项目,而不仅仅针对PPP项目。改革是使管理过程更符合建设程序,使主观认识更符合客观规律,而不是推翻建设程序,违背和否定建设规律。